論文來(lái)源：中國擔保法律網(wǎng)

        中國人民銀行研究局2003～2005年在《中國中小企業(yè)金融制度調查》研究項目中對擔保業(yè)的問(wèn)題作了深入的了解，選擇北京(中關(guān)村)、浙江(溫州、臺 州)、廣東(東莞)、陜西(西安)和山東(威海)等地區的850戶(hù)中小企業(yè)、75家金融機構和75家擔保機構為樣本，采取入戶(hù)問(wèn)卷調查、現場(chǎng)訪(fǎng)問(wèn)、座談等 形式，有針對性地對中小企業(yè)的市場(chǎng)發(fā)展和融資現狀、以及金融機構和擔保機構對中小企業(yè)融資服務(wù)的整體狀況等，進(jìn)行了大量深入細致的跟蹤調查研究。

　　截止2004年12月底，全國有2188家擔保機構(民間統計為3791家)，其中2004年新增1000家，注冊資本657.2億元，按平均 擔保倍數1:1.87計算，擔保余額為1229.66億元。調查顯示，2188家擔保機構中,業(yè)務(wù)與擔保能力相匹配的僅占40%，60%的擔保機構業(yè)務(wù)處 于“空置”狀態(tài)。

　　擔保行業(yè)之所以出現令人不太樂(lè )觀(guān)的現狀，從表面上看是低收益高風(fēng)險，進(jìn)一步說(shuō)是擔保資本金匱乏(全國的擔保機構平均資本金只有3000萬(wàn)的規 模)，擔保杠桿沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)(國家規定擔保機構擔保余額與資本金之比為5～10倍，實(shí)際平均只有1.87倍)，已影響到整個(gè)行業(yè)的可持續發(fā)展。

　　但調查研究所得出的深層次的結論是：法律制度建設的缺失，造成了擔保行業(yè)的發(fā)展障礙。由于擔保不僅是擔保行業(yè)的業(yè)務(wù)，而且是金融機構，特別是銀 行的主要業(yè)務(wù)，因此應充分利用制定《物權法》這一契機，建立和完善與擔保有關(guān)的法律，為擔保業(yè)的發(fā)展，提供堅實(shí)的基礎和更大的空間，以促進(jìn)經(jīng)濟的增長(cháng)。

　　通過(guò)《物權法》的制定，擴大動(dòng)產(chǎn)擔保范圍

　　1995年頒布并實(shí)施的《擔保法》，雖規定了抵押、質(zhì)押、保證三種擔保方式，但由于立法的角度傾向于不動(dòng)產(chǎn)，實(shí)際操作中土地和房產(chǎn)就成為金融機 構、擔保機構發(fā)放貸款時(shí)抵押擔保的首選，成為金融機構、擔保機構防范中小企業(yè)道德風(fēng)險和緩解信息不對稱(chēng)的基本方法。但是，中小企業(yè)最主要的問(wèn)題是，他們大 多沒(méi)有可作抵押的房地產(chǎn)，使中小企業(yè)融資變得特別困難。

　　為解決這一矛盾，研究局在2004～2005年《中國信貸人權利的法律保護》研究課題中，結合美國、加拿大在過(guò)去60年來(lái)以動(dòng)產(chǎn)為基礎的現代融 資法律改革的成果，研究了將動(dòng)產(chǎn)引入中國法律和信貸實(shí)踐的可操作性，并多次向全國人大法工委建議擴大動(dòng)產(chǎn)擔保的范圍，以解決擔保業(yè)發(fā)展滯后和中小企業(yè)貸款 難的問(wèn)題。

　　目前向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)的《物權法(草案)》已多方面采納了我們的意見(jiàn)。其中最突出的一點(diǎn)是草案擴大了動(dòng)產(chǎn)抵押物范圍，允許企業(yè)存貨進(jìn)行浮動(dòng)抵 押。這是中國動(dòng)產(chǎn)擔保制度的突破性進(jìn)展，將使價(jià)值超過(guò)5萬(wàn)億元的企業(yè)存貨能夠發(fā)揮擔保功能，為便利企業(yè)尤其是缺少不動(dòng)產(chǎn)擔保物的中小企業(yè)融資，打開(kāi)了一個(gè) 突破口。除企業(yè)存貨外，我國還有近5萬(wàn)億應收賬款可以作為動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行抵押擔保，但是《物權法(草案)》還未將其納入可擔保物范圍。

　　適時(shí)出臺《物權登記法》，統一規范動(dòng)產(chǎn)擔保登記制度

　　在動(dòng)產(chǎn)抵押擔保中，動(dòng)產(chǎn)登記是防范風(fēng)險的重要環(huán)節。調查發(fā)現，全國的抵押擔保登記分散在15個(gè)部門(mén)進(jìn)行。其中，動(dòng)產(chǎn)抵押擔保登記部門(mén)最為混亂， 共有9個(gè)。權證、金融票據等，一般不進(jìn)行擔保登記，應收賬款沒(méi)有登記機關(guān)。登記機關(guān)不統一，或沒(méi)有登記機關(guān)，可能出現物權的重復抵押擔保，或者因不能登記 而無(wú)法進(jìn)行抵押擔保的問(wèn)題。所以，完善并統一擔保物權登記系統是一項基礎性工作，是擔保行業(yè)發(fā)展的基礎條件之一。在2004年12月“中國信貸人權利的法 律保護問(wèn)卷調查”中，98%的受訪(fǎng)信貸人贊同建立統一的動(dòng)產(chǎn)擔保登記系統，認為將有助于擔保業(yè)的發(fā)展。

　　但是，《物權法(草案)》仍未能就統一動(dòng)產(chǎn)擔保登記機關(guān)作出規定。我們建議，如果即將出臺的《物權法》中不規定有關(guān)登記機關(guān)，也要為將來(lái)的《物 權登記法》留有足夠的空間，以實(shí)現未來(lái)統一的動(dòng)產(chǎn)擔保登記系統。其中建立明確的優(yōu)先權規則尤為重要，擔保利益的優(yōu)先權順位依擔保物權的登記時(shí)間來(lái)確定，先 登記者優(yōu)先受償。在實(shí)踐中，當務(wù)之急是完善登記規則，避免同類(lèi)物出現多頭登記。

　　現行的物權登記制度側重于實(shí)質(zhì)性審查。其實(shí)，登記的最主要目的是要將所登記的物權進(jìn)行公示，防止重復抵押擔保，確保擔保物權清償時(shí)債權人得到最 大的受償。對于所登記物權的真實(shí)性、準確性和有效性等，登記機關(guān)不應過(guò)分強調，而應留給物權的交易及抵押擔保有關(guān)各方評價(jià)與求證。

　　鑒于應收賬款沒(méi)有登記機關(guān)的現狀，一旦法律擴大了動(dòng)產(chǎn)擔保的范圍，亟待要解決的就是在何處登記的問(wèn)題。因此，對于應收賬款的登記，目前全國唯一 聯(lián)網(wǎng)、且成本最低、簡(jiǎn)便易行的是依托中國人民銀行的信貸登記咨詢(xún)系統、或中國外匯交易系統平臺。我們建議試點(diǎn)建立關(guān)于應收賬款、存單、匯票、本票、支票等 抵押質(zhì)押業(yè)務(wù)的統一擔保物權登記系統，所有的運行規則要與國際慣例接軌，如登記系統僅限于行政職能；只對登記進(jìn)行形式審查；登記內容簡(jiǎn)明扼要—“骨架”型 信息(skeleton information，即美國、加拿大的實(shí)踐：只要求債務(wù)人和債權人的姓名及住所、擔保物權所擔保的最大數額、對擔保物的一般或具體的描述)。備案期限 原則上可定為5年，這樣可以與擔保貸款期限相匹配；允許任何人對信息的廣泛查詢(xún)。同時(shí)啟用電子化系統以加快信息備案和查詢(xún)的速度。

　　理想狀態(tài)是逐步過(guò)渡到兩個(gè)系統：全國統一的動(dòng)產(chǎn)擔保登記系統和不動(dòng)產(chǎn)擔保登記系統。

　　出臺《信用擔保管理辦法》，規范擔保公司行為

　　我國的信用擔保制度從1998年開(kāi)始試點(diǎn)，到2003年正式實(shí)施的《中小企業(yè)促進(jìn)法》才對擔保行業(yè)作了一些初步規定。由于試點(diǎn)期無(wú)法可依，大量 擔保機構迅速誕生，造成大部分擔保機構逐漸喪失本應發(fā)揮的職能。特別是擔保機構的職能定位、市場(chǎng)準入退出、行業(yè)標準、擔保從業(yè)人員資質(zhì)以及擔保實(shí)施方式、 擔保比例、擔保倍數、損失理賠等擔保運行中涉及的關(guān)鍵內容至今沒(méi)有一套統一的運作規范。因此及時(shí)出臺《信用擔保管理辦法》，對于解決擔保機構的法律地位， 規范擔保行業(yè)有序運營(yíng)具有十分重要的現實(shí)意義。

　　建立擔保機構的多層次風(fēng)險補償機制

　　一是建立地方擔保和省級與全國性的再擔保多層信用補償機制。經(jīng)測算：全國的擔保機構平均資本金只有3000萬(wàn)的規模，平均擔保杠桿只有1.87 倍，這與設立擔保機構的初衷不符；如果要發(fā)揮5～10的倍數效應，擔保機構的信用又明顯不足，誰(shuí)為擔保機構提供再擔保就成為關(guān)鍵。由于再擔保機制的缺失， 不僅單個(gè)擔保機構的擔保能力受阻，而且也造成擔保機構與銀行的關(guān)系不協(xié)調，因此建立再擔保補償機制就成為現實(shí)的迫切需要。通過(guò)地區擔保機構、省級擔保機 構、全國性再擔保機構之間的多層次轉擔保，最大限度地分散風(fēng)險，應是一個(gè)可行的架構。多層次擔保機制既適當增加了擔保機構的放大倍數，有利于擔保規模的擴 大，又減少了擔保公司的風(fēng)險。發(fā)達國家的成功經(jīng)驗是建立再保險體系，如日本中央信用保險公司為地方性信用擔保機構的擔保再保險，再保險比例一般為 70～80%；意大利擔保公司最主要的再擔保業(yè)務(wù)是與瑞士再保險公司合作開(kāi)展的，擔保公司每年以承保項目75%的額度向再保險公司購買(mǎi)再保險。我們可以借 鑒國外做法，結合國家財政的情況，將再保險與擔保行業(yè)結合，擔保機構在承擔擔保責任的同時(shí)，將已承擔風(fēng)險按照一定比例進(jìn)行再保險，當擔保機構發(fā)生賠付時(shí)， 由再保險機構按照與擔保機構約定的方式和承擔責任的比例賠付。保險公司因此可以創(chuàng )新業(yè)務(wù)品種，擔保機構和銀行可以規避風(fēng)險，控制損失。

　　二是建立資本金補充機制。由于60%的擔保機構是由政府出資設立，以政策性扶持中小企業(yè)融資擔保為主要經(jīng)營(yíng)目的，收費較低，因此，依靠自身經(jīng)營(yíng) 擴充資本能力有限。從收費標準看，按照財政部規定，擔保費依據當年基準貸款利率的50%收取。目前全國一般按擔保額的1%～3%收取,平均在2.5%左 右，財政背景的擔保公司收費低于純商業(yè)性擔保公司。而且，擔保行業(yè)的實(shí)際在擔保責任總額與擔保資金比例是1∶1.87，西部地區基本維持在1∶1，業(yè)務(wù)擴 張的局限性，進(jìn)一步限制了盈利能力。盈利空間的狹窄，使許多擔保公司處于保生存狀態(tài)，沒(méi)有能力通過(guò)自己的積累增加資本金。因此，建議政府有關(guān)部門(mén)設立擔保 機構資本金補償機制，或通過(guò)財政定期補充資本金，提高擔保機構的信譽(yù)，增大杠桿比例，真正起到擔保作用。